Economia

O Fracasso do Atual Modelo do BNDES e a Imperatividade de sua Reforma

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico teve origem em 1952 . A falta fontes de empréstimos de longo prazo, na época, dificultava os investimentos de longo prazo, necessários ao desenvolvimento do país, como os em infraestrutura. O BNDE surgiu, então, como uma forma de o governo brasileiro intervir no mercado de crédito de longo prazo. Politicamente, o BNDE deu ao governo o poder de decidir quais empresas teriam acesso a esse crédito subsidiado.

Com a chamada Nova Matriz Econômica, levada a cabo nos anos da presidência de Dilma Rousseff, implementou-se um projeto de desenvolvimento econômico alavancado pelo Estado, tendo sido o BNDES um dos principais instrumentos de política governamental, com aumento expressivo de seus desembolsos.

Fig 1 – Evolução do valor dos empréstimos/desembolsos do BNDES

O banco deixou de ter a finalidade inicial, a de dar acesso a crédito a longo prazo às empresas que antes não o tinham, para se tornar um instrumento de “desenvolvimento econômico” e de criação de “campeões nacionais”. O crédito do BNDES vai primordialmente para as grandes empresas. As micro, pequenas e médias empresas tomam crédito majoritariamente na rede privada, a custo de mercado. Enquanto quase 60% do crédito fornecido pelos bancos privados vai para essas empresas, essa fatia é de apenas 20% no BNDES. Ocorre que as grandes empresas têm acesso fácil ao crédito de longo prazo no mercado internacional e, portanto, não dependeriam do BNDES. Como a atual CPI do BNDES tem demonstrado, as 4 empresas que mais receberam empréstimos do BNDES estão em centros de escândalos de corrupção: A JBS, a EBX, a Odebrecht e a Petrobras.

Fig 2 – Porcentagem do crédito do BNDES dividido por tamanho de empresa  vs Bradesco

O governo decidiu fazer aportes para grandes empresas, muitas delas amigas do governo, para criar campeãs nacionais. Ocorre que o critério utilizado para definir quais empresas receberiam esses aportes, em muitos casos, foi mais político que econômico.

O BNDES, longe de ser um instrumento de desenvolvimento econômico, passa a ser um mecanismo discricionário em que o governo pode conceder favores a grandes empresários que, de alguma forma, dão suporte econômico e político ao governo e aos políticos. Joesley Batista afirma, por exemplo, que, para garantir os empréstimos, precisava pagar 4% do valor de tudo que a JBS recebia do BNDES em propina. 

As empresas do grupo EBX, por exemplo receberam bilhões em crédito subsídiado. Eike Batista era o maior doador individual da campanha de muitos políticos, como Lula. Sendo, também, o maior patrocinador do filme “Lula, filho do Brasil” e tendo depositado 5 milhões de reais na conta do marqueteiro do PT, João Santana. Muitas das empresas de Eike estão hoje falidas ou quase falidas. A BRFOODs e a Friboi/JBS, de forma similar, receberam apoios questionáveis de uma perspectiva econômica. Mas, ainda antes da política de campeões nacionais do PT, o BNDES já era usado em operações suspeitas. Durante o governo FHC, o BNDES fez um aporte de 579 milhões de reais para o conglomerado Globo que, de acordo com o TCU, recebeu uma concentração de apoio numa proporção 2,5 vezes maior que a concedida a todas as outras empresas do ramo de comunicação.

Resultados da política do BNDES

  1. Endividamento público e custo ao contribuinte

De acordo com a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, a conta total de subsídios, implícitos e explícitos, em todas as operações, somou R$ 723 bilhões entre 2007 e 2016. Se incluirmos a emissão de mais de R$ 400 bilhões de dívida pública – para que o Tesouro emprestasse recursos para o BNDES fazer políticas setoriais pela União – a pressão fiscal no endividamento público alcançou mais de R$ 1,1 trilhão.  A título de comparação, os gastos com programas sociais – como o Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, Pronatec, Ciência sem fronteiras e FIES -, entre 2003 e 2016, chegou a R$ 372 bilhões, aproximadamente um terço dos custos do BNDES.

A dívida pública federal está em cerca de R$ 3,3 trilhões. Isso implica que ⅓ de toda a dívida pública é consequência direta das operações do BNDES. De 2007 para cá, metade de todo crescimento da dívida pública foi consequência das operações do BNDES.

Fig 3 – evolução da dívida pública

 

2) Ineficiência econômica

Se ao menos o BNDES tivesse acelerado o crescimento econômico, como seus defensores afirmavam, ele poderia ser defensável. Alguns estudos apontam, entretanto, que o resultado é que em média, dado o tamanho atual do BNDES, um aumento do banco em 1% do PIB teve o impacto de reduzir o PIB em cerca de 0,4%. Ou seja, mesmo considerando que o banco seja eficiente em combater a restrição de crédito na economia – algo questionável-  há evidências de que, na sua estrutura e no tamanho atuais, o efeito geral é negativo sobre a produtividade. Isso ocorre porque o que o BNDES faz é captar poupança privada – por meio do aumento da dívida pública – e direcioná-la. A forma como ele faz isso, porém, é feita seguindo muito mais critérios políticos e subsidiando empresas grandes e ineficientes, tornando o uso da poupança na economia sub-ótima. E não estamos falando de uma pequena alocação ineficiente da poupança. No seu auge, o crédito do BNDES chegou a representar mais de metade de todo crédito na economia. O setor bancário privado, ao contrário, pela sua própria lógica de busca de lucro, ao preferir emprestar para empreendimentos que sejam capazes de pagar os empréstimos e que, portanto, são eficientes e têm potencial, aloca esse crédito de maneira bem mais eficiente, ressaltando, é claro, que o modelo de concorrência no mercado bancário brasileiro está longe de ser ideal.

3) ineficiência da política macroeconômica

No seu auge, quase metade do crédito disponível na economia vinha do BNDES. Esse crédito não é influenciado pela taxa básica de juros(selic), mas sim, definido pela TJLP de forma discricionária. Ocorre que a política anti-inflacionária mais comum utilizada pelo governo é aumentar a taxa básica de juros(selic) e encarecer crédito, o que leva a uma redução da demanda e, consequentemente, da inflação. Mas e se metade de todo crédito da economia não depender da selic, mas, sim, do BNDES? Exato, a política macroeconômica fica muito comprometida. Os créditos do BNDES não sensíveis à política monetária somam R$ 780 bilhões, o que corresponde a 53% do crédito às pessoas jurídicas, 25% do crédito total da economia, ou 12,5% do PIB. Torna-se necessário aumentar muito mais a selic para ter um efeito similar na redução da inflação, uma vez que esse aumento da selic só impactaria cerca de metade do crédito às empresas. Além disso, como as grandes empresas têm acesso privilegiado ao BNDES, acaba que os maiores prejudicados pelo aumento da SELIC e pelas medidas recessivas são os pequenos e médios empresários, que têm pouco acesso ao BNDES e buscam os bancos privados. Importante lembrar que, apesar de receberam apenas 29% de todo crédito do BNDES, as micro, pequenas e médias empresas geram 84% de todo emprego no país.

4) Limitação do setor de crédito de longo prazo na economia

Apesar de ter surgido como uma forma de complementar uma falha do setor privado – o fraco mercado de crédito de longo prazo -, o BNDES teve o efeito contrário, em anos recentes. Ao oferecer empréstimos com taxas de juros abaixo do valor de mercado (TJLP), o BNDES dificultou que qualquer banco privado entrasse nesse setor.

É simples de entender isso. Um banco público oferta um produto (empréstimos de longo prazo) cobrando taxas baixíssimas. Caso um banco privado tentasse ofertar esse produto, teria que cobrar taxas tão baixas quanto o BNDES, o que levaria esse banco a operar em prejuízo. Nesse sentido, ocorreu algo muito comum nas intervenções governamentais na economia: a ineficiência gerada pela própria intervenção governamental (desinteresse do setor bancário privado pelo setor de crédito de longo prazo) passa a servir de justificativa para a própria existência do BNDES. É como se um vendedor de muletas quebrasse sua perna, te vendesse uma muleta e te dissesse que você precisa dele. Com o BNDES ofertando créditos subsidiados (TJLP), o setor privado nunca desenvolverá um setor de crédito de longo prazo. O fato de os bancos privados terem lucros bilionários não muda o fato de que, ao menos no mercado de longo prazo, as baixas possibilidades de lucro para esses bancos os afastam do mesmo.

 

5) Movimentos atuais e a MP 777 – TLP

Tem ocorrido um forte movimento no governo para alterar as taxas de juros cobradas pelo BNDES, de forma a que elas fiquem mais próximas das taxas de mercado. O Banco Mundial publicou recentemente nota técnica defendendo a proposta do governo de substituição da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo Prazo (TLP). Caso essa proposta vá adiante, o efeito será que os juros dos empréstimos do BNDES serão maiores(ao menos no curto prazo) atenuando o “efeito subsídio” desses empréstimos – diminuindo o prejuízo do contribuinte e permitindo o desenvolvimento do setor privado nesse tipo de crédito. A TLP seria baseada no valor pago pelo tesouro pelos títulos NTN-B de 5 anos que, apesar de ainda ser menor que o valor de mercado desses empréstimos, ainda é maior que a TJLP.

Fig 4. Comparação taxas de juros: em especial, comparar TJLP com a NTN-B(TLP)

 

Algumas conclusões:

Da forma que o BNDES funcionou nos últimos anos, ele teve os seguintes impactos:

1)Diminuiu o crescimento econômico devido à má alocação de um crédito já escasso;

2)Serviu como poder de barganha para o governo negociar propinas de grandes empresários, sendo talvez a principal fonte de corrupção dentro do governo;

3)Enfraqueceu a eficiência da política monetária e dificultou o combate à inflação;

4)Prejudicou os pequenos empresários duplamente: tornando eles mais vulneráveis à política monetária restritiva e dificultando seu acesso aos seus créditos, que foram majoritariamente para grandes empresas;

5)Contribuiu para a explosão da dívida pública brasileira, sendo responsável por metade do aumento da dívida de 2007 até 2016, em um valor de 1,1 trilhão de reais;

6)Impediu o desenvolvimento de um mercado privado de crédito de longo prazo, tornando, paradoxalmente, a economia dependente de seu crédito;

 

Existem duas hipóteses para lidar com esses problemas: reformar o BNDES ou extingui-lo. Extingui-lo, antes da criação de um mercado privado de crédito de longo prazo, entretanto, seria um choque muito drástico para a economia brasileira.


Para reformá-lo, a medida mais imperativa e necessária, porém não a única, seria a aprovação da MP 777:


1) Aprovar a Taxa de Longo Prazo (TLP), conforme Medida Provisória 777,que, ao vincular a taxa de juros do BNDES de alguma forma às taxas pagas pelo tesouro ao emitir dívida pública, teria os seguintes efeitos:


1.1) Diminuirá o custo ao contribuinte dos aportes do BNDES, uma vez que diminuirá significativamente o subsídio desses empréstimos.

1.2) Ao aumentar a lucratividade do setor de crédito de longo prazo, permitirá a inserção do setor privado bancário nos empréstimos de longo prazo, o que, futuramente, poderá tornar o BNDES desnecessário.

1.3) Diminuirá o poder de barganha do governo para exigir propinas, uma vez que não existirá um subsídio tão grande nos empréstimos do BNDES. Quando o subsídio é tão grande, torna-se aceitável pagar 4% de “comissão, como fazia  Joesley.

1.4) Ao tornar os juros dos empréstimos do BNDES de alguma forma vinculados à selic, a TLP dará muito mais poder à política monetária, facilitando, quando necessário, o combate à inflação ou mesmo a redução dos juros.

Além da TLP, outras reformas essenciais seriam:


2) Profissionalizar ainda mais o BNDES, dotando-o de maior autonomia perante pressões políticas, o que permitiria ao Banco conceder empréstimos por critérios econômicos e técnicos e não por conveniência dos políticos e de seus amigos.


3) Estabelecer um limite rígido para o total de crédito que pode ser direcionado para grandes empresas (atualmente aproximadamente 80% de todo crédito tem ido para grandes empresas), de forma a concentrar a maior parte do crédito do banco para micro, pequenos e médios empresários, que são responsáveis por mais de 84% dos empregos no Brasil mas, no atual sistema, recebem apenas 20% do crédito desse banco.

4) Aumentar a porcentagem dos aportes direcionados para os setores de infraestrutura/logística e projetos de inovação – áreas onde há maior carência de crédito e que possuem um efeito positivo maior sobre o resto da economia.

Aprovar a TLP em substituição à TJLP, por meio da MP 777, resolveria grande parte dos problemas do BNDES, diminuindo as distorções criadas por esse banco e abrindo espaço para a redução da taxa selic e, portanto, para um fortalecimento da retomada do crescimento econômico. Seria preciso, no entanto, que fosse conjugada a medidas adicionais de reformulação da política econômica, como a orientação dos recursos do banco a empresas de menor porte e para setores com maiores externalidades positivas para a economia brasileira, como inovação e infraestrutura/logística.

 

Alguns links relevantes:

http://seae.fazenda.gov.br/destaques/destaque-nt-beneficios-financeiros/n-subsidios_21_7_2016-para-o-site.pdf

http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2017/mitos-e-verdades-sobre-a-tlp.pdf

http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,a-macroeconomia-do-bndes,10000082800

https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2017/03/21/analise-bndes-gastou-r-12-tri-com-empresas-amigas-como-jbs-e-brf.htm

http://documents.worldbank.org/…/117812-WP-PORTUGUESE-AND-E….

Para uma excelente reflexão sobre o BNDES e outras estratégias de intervenção econômica do governo, recomendo o livro “Reinventado o Capitalismo de Estado“, de  Aldo Musacchio e Sergio G. Lazzarini.

Rafael Galera é diplomata brasileiro e idealizador do projeto Academia dos Cérebros. As opiniões expressas nesse texto e nessa página, entretanto, são exclusivamente pessoais, não representando as posições do Ministério das Relações Exteriores ou do Governo Brasileiro.

Tags
Ver mais

Artigos parecidos

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *

Close